Schutz der Privatautonomie der Verbraucher
durch Beseitigung ihrer
Informationsunterlegenheit als Aufgabe
des Gesetzgebers und der
staatlichen Versicherungsaufsicht
H.
D. Meyer in Festschrift „100 Jahre materielle Staatsaufsicht …“,
Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (Hrsg), 2001, ab Seite 827
Auszug ab Seite 836 (Fußnoten am Ende).
Mehr Informationen und Fundstellen im Original-Dokument:
www.versicherungsreform.de/Dokumente/PDF/100JahreBAV.pdf
(Stand 2000)
B E S E I T I G U N G D E R I N F O R M A T I O N S U N T E R L E G E N H E
I T
D E R V E R B R A U C H E R A L S A U F G A B E D E S G E S E T Z G E
B E R S
Der Gesetzgeber muss reagieren, wenn eine typisierbare Fallgestaltung eine
strukturelle Unterlegenheit des einen Vertragsteils erkennen lässt und die
Folgen des Vertrages für den unterlegenen Vertragsteil ungewöhnlich belastend
sind.
So hat das Bundesverfassungsgericht im Jahre 1993
erklärt, dass der Ausgleich gestörter Vertragsparität zu den Hauptaufgaben des
Zivilrechts gehört und die Gewährleistung der Privatautonomie die Pflicht des
Gesetzgebers begründet, rechtsgeschäftliche Gestaltungsmittel zur Verfügung zu
stellen.21 Nach solchen Vorgaben hätten – aus heutiger Sicht – die
Verantwortlichen vor hundert Jahren zunächst prüfen müssen, ob die
Informationsunterlegenheit der Verbraucher bei der (kapitalbildenden)
Prämienversicherung durch eine gesetzliche Regelung des Versicherungsvertrages
mit klaren Vertrags- und Vermögensverhältnissen hätte beseitigt werden können.
Der Gesetzgeber hätte dafür die Kardinalfrage
zur Prämienversicherung untersuchen müssen:
Wie kann durch gesetzliche Vorschriften sichergestellt werden, dass den
Versicherten die Prämienüberschüsse möglichst ungeschmälert gutgebracht werden,
die auf keiner wirtschaftlichen Leistung der Prämienversicherer, sondern allein
auf den vorsichtigen Rechnungsgrundlagen beruhen?
Dafür
wäre erste Voraussetzung gewesen, diese Prämienüberschüsse erkennbar zu machen,
was einzig und allein dadurch möglich gewesen wäre, dass die Prämienversicherer
ihre Prämien in einen Versicherungsbeitrag und einen Dienstleistungspreis, bei
kapitalbildenden Versicherungen auch noch in einen Sparanteil hätten aufspalten
müssen. Nur so hätte man die Überschüsse aus den Versicherungsbeiträgen
und die Erträge und Wertsteigerungen aus den Sparanteilen identifizieren können.
Nur so wäre es möglich gewesen, dass den Versicherten die ihnen zustehenden
Überschüsse ungeschmälert gutgebracht worden wären.
Die Arbeitsweise der Aktiengesellschaften hätte sich bei einer solchen
Prämientrennung von der Arbeitsweise der Versicherungsvereine nur darin
unterschieden, dass sie nicht gegen Ersatz der erforderlichen Aufwendungen im
Auftrag der Versichertengemeinschaft gehandelt hätten, sondern ihre
Dienstleistungen als entgeltliche Geschäftsbesorgung – also mit
Gewinnerzielungsabsicht – angeboten und erbracht hätten. Sie hätten – wie
Unternehmen in anderen Wirtschaftsbereichen – durch die Preisangabe für ihre
Dienstleistungen im Versicherungs- und Kapitalanlagebereich einen Wettbewerb
führen und in diesen Bereichen ihre Gewinne erwirtschaften können. Sie wären –
wie jedes andere Wirtschaftsunternehmen – für schlechtes Wirtschaften durch
unternehmerische Verluste oder geringere Gewinne „bestraft“ worden oder vom
Markt verschwunden. Gelder der Versicherten, die diese für
Versicherungsleistungen oder zur Kapitalbildung bereitgestellt haben, wie auch
die Erträge und Wertsteigerungen aus der Anlage dieser Gelder hätten die
Versicherungsdienstleistungsunternehmen nicht mehr missbrauchen oder
wegmanipulieren dürfen, weil dieses Handeln – wie bei allen anderen
Finanzdienstleistungsunternehmen – den Tatbestand der Untreue erfüllt hätte.
Alle wettbewerblichen, zivil- und strafrechtlichen Sanktionen wären dadurch zum
Funktionieren gebracht worden.
Wie aber
sollte der Gesetzgeber vor hundert Jahren erkennen, was heute die meisten
Verantwortlichen noch nicht begriffen haben, dass
Wettbewerb um Versicherung als bloße
Einkommensumverteilung mit stets überkalkulierten Beiträgen und ungewissen,
zufallsbedingten Versicherungsleistungen nicht möglich ist und auch nicht
um alle Vorgänge, die mit der wettbewerbsfreien Versicherung vermengt werden
(Kapitalbildung und Dienstleistungen)!? Dabei bestand
schon vor hundert Jahren das Problem, dass das
Versicherungswesen durch die Versicherungsrechtswissenschaft gestaltet wurde,
ohne dass es wesentliche ökonomisch-wissenschaftliche Vorarbeiten gab und ohne
dass die Gesetzgeber nennenswert mitwirkten.22 Damals wie heute
haben die Verantwortlichen nicht erkannt, dass Versicherung ein „primär
ökonomisches Phänomen“23 ist und dass die gedankliche Funktion eines
Aufbereiters der großen Fragen der Privatversicherung von den Juristen auf die
ökonomischen Wissenschaften übergegangen ist, besonders auf die
Betriebswirtschaftslehre.24
Dem Gesetzgeber ist vor hundert Jahren nichts anderes eingefallen, als – mit
großem Zweifel und unter vielen Vorbehalten25 - zu versuchen, die
erkannte Gefahr der schwersten Schädigung des Volkswohls durch eine staatliche
Versicherungsaufsicht zu beseitigen oder einzudämmen. Er stand dabei wegen der
zunehmenden Missstände unter Zeitdruck, den die Prämienversicherer noch
verstärkten, indem sie nach einem Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) „geschrien
haben wie der Hirsch nach dem Wasser“26 – was durchaus verständlich
ist; denn für die Versicherungs-Aktiengesellschaften, die Prämienüberschüsse und
Kapitalerträge für die Querverrechnung von Verlusten und als ungerechtfertigte
Gewinne missbrauchen konnten, bedeutete eine staatliche Aufsicht gleichzeitig
eine staatliche Anerkennung ihrer Arbeitsweise, die den objektiven Tatbestand
der Untreue erfüllte. Die Verstaatlichung, die seinerzeit auch erwogen wurde,27
hätte ein Ende des Gewinnparadieses der Prämienversicherer bedeutet.
Es erscheint
wahrscheinlich, dass der Gesetzgeber auch bei der
Schaffung des Versicherungsvertragsgesetzes
(VVG) von 1908 wegen der von ihm acht Jahre zuvor erteilten „staatlichen
Anerkennung“ nicht geprüft und erkannt hat, dass die Besonderheiten der
Prämienversicherung keine klaren Vertrags- und Vermögensverhältnisse und
demzufolge auch keinen Wettbewerb zulassen. So
wurde die (kapitalbildende) Prämienversicherung noch ein zweites Mal vom
Gesetzgeber gebilligt, indem dieser den Versicherungsvertrag, insbesondere die
kapitalbildende Prämienversicherung völlig ungeregelt gelassen hat.28
Danach ist es nicht verwunderlich, dass Branchenfunktionäre die beiden
Gesetze (VAG und
VVG) – wegen der vielen Freiräume, die sie den
Prämienversicherern gegeben bzw. belassen haben – als „vielgerühmte
Meisterstücke der Gesetzgebungskunst“29 bezeichnen.
Vergleicht man über hundert Jahre die Ergebnisse der Unternehmen und die
Situation der Versicherten, dann kann man
feststellen, dass die Aktiengesellschaften und ihre Wissenschaftler die
staatliche Kontrolle kontrolliert haben (womit die Branche vor hundert Jahren
wohl auch gerechnet hat, als sie „wie ein Hirsch nach der staatlichen Aufsicht
schrie“).
Der
Gesetzgeber meinte jedenfalls vor hundert Jahren, die Missstände und Gefahren
der Prämienversicherung durch eine staatliche Aufsichtsbehörde beseitigen und
verhindern zu können. Damit wurde allerdings die Informationsunterlegenheit der
Verbraucher im Bereich der Prämienversicherung nicht beseitigt, sondern die oben
dargestellten Informationsprobleme der Verbraucher wurden lediglich auf die
Aufsichtsbehörde verlagert. Diese nahm den Verbrauchern und Versicherten
Informationen ab, die sie sich nicht selbst beschaffen konnten, wie zum Beispiel
über die Fragen, ob ein Unternehmen – auch auf Dauer – seriös und solide ist, ob
die dauernde Erfüllbarkeit der geschuldeten Leistungen und die Einhaltung der
Gesetze gewährleistet ist, ob die Bedingungen dem Bedarf der Bürger und den
guten Sitten und geltenden Gesetzen entsprechen und die Tarife
versicherungstechnisch einwandfrei sind.
Fortsetzung im
Dokument 100 Jahre BAV, S. 840
24 Schmidt, R. in: HdV, S. 1116. Ökonomische Untersuchungen zu den
„großen Fragen der Privatversicherung“ haben Lehmann und Rückle
durchgeführt, vgl. Fn. 5 im Originaldokument.
25 Begründung zum VAG a.a.O. (siehe Fn. 2 im Originaldokument): „Wie die in
der Schweiz gemachten Erfahrungen bestätigen, hängen die Erfolge der
öffentlichen Aufsichtsführung in erster Linie von der richtigen Gestaltung und
der Tüchtigkeit der Aufsichtsbehörde ab. Soll nicht bloß der täuschende Schein
einer Aufsicht erweckt werden, letztere vielmehr eine tatkräftige, schützende
Wirksamkeit entfalten, so muß die Aufsichtsbehörde mit großen Machtbefugnissen
ausgestattet sein und in deren Anwendung in weiten Grenzen freies Ermessen
haben. Eine Garantie für sachgemäßen Gebrauch der diskretionären Gewalt muß vor
allem in der Beschaffenheit der Aufsichtsbehörde selbst gesucht werden. Würde
dagegen die Ausübung der öffentlichen Aufsicht in ungeeignete Hände gelegt, so
würden die unleugbar vorhandenen Schattenseiten des Aufsichtssystems mit aller
Schärfe in den Vordergrund treten; die Durchführbarkeit und Nützlichkeit des
Systems würde dann überhaupt in Frage gestellt.“ - Reichskanzler Bismarck,
zitiert in: Tigges a.a.O. (siehe Fn. 2 im Originaldokument), S. 72 - 76, hatte
schon damals Bedenken gegen eine staatliche Aufsicht. Man sollte gegebenenfalls
„auf eine amtliche Controlle des Geschäftsbetriebes überhaupt verzichten, um
nicht durch den Schein einer solchen ein Vertrauen in die
Versicherungsgesellschaften zu begründen, für welche eine staatliche Gewähr
nicht übernommen werden könnte.“ Bismarcks Kritik galt insbesondere den
Versicherungsaktiengesellschaften, „deren Wirkungen sich um so ungünstiger
gestalten, je mehr der Geschäftsgewinn der Versicherer sich steigert.“ -
Tigges zitiert a.a.O. auf den Seiten 69 ff. Wagner, der eine
„desorganisierte Konkurrenz“ und „ungeheure Vergeudung von Arbeitskräften
und Kapitalien“ voraussah (tatsächlich kamen später Monopolanstalten mit
erheblich niedrigeren Beiträgen aus als die Prämienversicherer), der auch
erkannte, dass „Versicherung ihrer Natur nach kein Geschäft sei, das der freie
Verkehr übernehmen und ausführen soll.“ Tigges zitiert a.a.O. auf Seite
71 Putkamer, der hierzu erklärte, Versicherung dürfe „keine Sache der
Spekulation“ sein.
26 Wallmann im Jahre 1898, zitiert in: Tigges a.a.O. (siehe Fn. 2 im
Originaldokument), S. 78. - Noch heute berufen
sich alle Gesellschaften, Vermittler und Drückerkolonnen auf die staatliche
Aufsicht und benutzen diese als Werbeargument wie z.B. in einem Handbuch der
Deutschen Ring Lebensversicherungs AG: „Für den Versicherten bedeutet die
Existenz der Aufsichtsbehörde einen Schutz vor der häufig vermuteten Gefahr,
durch die Versicherungsunternehmen infolge ihrer wirtschaftlichen
Überlegenheit übervorteilt zu werden.“
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