Ein funktionsfähiger Wettbewerb zwischen Versicherern setzt voraus, dass die Versicherungsnehmer ihre Entscheidung auf der Grundlage einer rationalen Auswahl aus den unterschiedlichen Versicherungsangeboten treffen können. Dazu benötigen sie Informationen über das jeweils angebotene Versicherungsprodukt. Deshalb hat der Gesetzgeber bereits mit dem Dritten Durchführungsgesetz/EWG zum VAG vom 21. Juli 1994 (BGBl. I S.1630,1667) § 10a VAG in das deutsche Aufsichtsrecht eingefügt und die Versicherer verpflichtet, die Versicherungsnehmer über die dort näher festgelegten Umstände zu unterrichten.

§ 10a VAG als Grundlage für die Verbraucherinformation ist durch seine Stellung im Aufsichtsrecht als öffentlich-rechtliche Vorschrift und damit als öffentlich-rechtliche Pflicht des Versicherers gegenüber der Aufsichtsbehörde gekennzeichnet. Da die Verbraucherinformation aber bezweckt, den Versicherungsnehmer vor Abschluss des Versicherungsvertrags und während dessen Laufzeit über das Versicherungsprodukt zu informieren, war es von Anfang an umstritten, ob nicht auch eine entsprechende zivilrechtliche Pflicht des Versicherers gegenüber dem Versicherungsnehmer vorgesehen werden soll. Die erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingefügte Vorschrift des § 5a VVG bestätigt bereits ausdrücklich die vertragsrechtliche Relevanz der Vorschriften über die Verbraucherinformation.

Der Entwurf regelt nunmehr in § 7 E die Informationspflicht des Versicherers gegenüber allen Versicherungsnehmern insgesamt und unmittelbar im Vertragsrecht. Damit wird nicht nur § 10a VAG abgelöst, sondern zugleich werden die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts erfüllt, soweit sie sich auf alle Versicherungszweige erstrecken. Dabei handelt es sich zum einen um die sehr beschränkten Vorgaben nach Art. 31 der Richtlinie 92/49/EWG (3. Schadensrichtlinie). Zum anderen handelt es sich um die umfangreichen Informationspflichten, die den Versicherern nach den Artikeln 3 und 5 der Richtlinie 2002/65/EG (Fernabsatzrichtlinie für Finanzdienstleistungen – kurz: Fernabsatzrichtlinie II) obliegen. Diese Verpflichtungen gelten zwar nur für Fernabsatzverträge. Der überwiegende Teil dieser Informationen ist aber für die Versicherungsnehmer unabhängig von der Vertriebsform von Bedeutung. Außerdem würde es einem Versicherer schwer fallen, bei der Informationserteilung zuverlässig zu unterscheiden, in welcher Form ein Vertrag zu Stande gekommen ist. Daher verzichtet der Entwurf bei den Informationspflichten auf eine Differenzierung nach der Art des Zustandekommens und nach dem Inhalt des Vertrags und sieht einheitliche Informationspflichten des Versicherers vor; nur die weitgehend gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Informationspflichten bei der Lebensversicherung werden teilweise gesondert geregelt (vgl. Ziff. 1.3.2.1.5).

Die Informationspflichten nach § 7 E gelten grundsätzlich für alle Versicherungsnehmer; ausgenommen sind lediglich Verträge über Großrisiken nach Maßgabe des § 7 Abs. 5 E. Eine Beschränkung auf Verbraucher im Sinne des § 13 BGB, wie sie bezüglich der Informationen nach der Fernabsatzrichtlinie möglich wäre, ist nicht sachgerecht. Zu den Personen, die einen Versicherungsvertrag in Ausübung der gewerblichen oder selbständigen beruflichen Tätigkeit abschließen, gehören auch kleine Unternehmer und Freiberufler; ihr Schutzbedürfnis ist in aller Regel nicht geringer als dasjenige eines Verbrauchers, da sie wenig Erfahrung im Abschluss von Versicherungsverträgen haben und bei den Vertragsverhandlungen nur zum Teil von unabhängigen sachkundigen Personen beraten werden. Der Entwurf verzichtet außerdem auf eine in der 3. Schadensrichtlinie angelegte Differenzierung zwischen natürlichen und juristischen Personen, da die Rechtsform kein geeignetes Kriterium für die Beurteilung des Schutzbedürfnisses darstellt; die gewerbliche und freiberufliche Tätigkeit wird heute vielfach auch bei kleineren Betriebsgrößen in gesellschaftsrechtlichen Formen ausgeübt.

Der Inhalt der Informationen soll im Einzelnen durch eine Rechtsverordnung des Bundesministeriums der Justiz bestimmt werden. Damit folgt der Entwurf dem inzwischen bewährten Vorbild der BGB-Informationspflichten-Verordnung mit der Abweichung, dass die Verordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen zu erlassen ist (§ 7 Abs. 2 E); dieses Bundesressort ist für die Versicherungsaufsicht federführend. Inhaltlich wird die Ermächtigungsvorschrift und damit die zukünftige Informationspflicht der Versicherer weitgehend durch die Fernabsatzrichtlinie II bestimmt, die durch sehr detaillierte Regelungen den Rahmen der Informationspflicht bei im Wege des Fernabsatzes geschlossenen Verträgen bestimmt. Die Rechtsverordnung soll sich aber auch auf die besonderen Informationen erstrecken, die für bestimmte einzelne Versicherungszweige vorzusehen sind. Der Mindestumfang der Informationen wird durch die betreffenden Richtlinien bestimmt, der Verordnungsgeber kann aber auch weitergehende Informationen vorschreiben, soweit sie für die Entscheidung des Versicherungsnehmers, einen bestimmten Versicherungsvertrag abzuschließen, von Bedeutung sind.

Der Entwurf sieht davon ab, über die Regelung der konkreten Informationen nach § 7 Abs. 1 und 2 E hinaus eine allgemeine Informationspflicht des Versicherers z.B. über alle für die Entscheidung des Versicherungsnehmers wichtigen Einzelheiten des angebotenen Vertrags vorzusehen. Darauf kann verzichtet werden, da jetzt in § 6 E eine Beratung vorgesehen ist. Sie wird auch die Information des Versicherungsnehmers sicherstellen, wenn im Einzelfall Zweifel daran entstehen können, ob der angebotene Vertrag seinem mitgeteilten Bedarf an Versicherungsschutz entspricht. Außerdem schließt die Regelung des § 7 E es nicht aus, weiterhin besondere Informationspflichten in den Fällen anzuerkennen, in denen die Rechtsprechung schon bisher besondere Belehrungspflichten des Versicherers angenommen hat.

Maßgeblicher Zeitpunkt, zu dem die Informationen spätestens erteilt werden müssen, ist die Bindung des Versicherungsnehmers an seinen Vertragsantrag oder an seine Annahmeerklärung. Diese Regelung übernimmt im Wesentlichen die Formulierung der Fernabsatzrichtlinie II (Artikel 5 Abs. 1). Bei der Frage, wann die Bindung des Versicherungsnehmers eintritt, ist zu berücksichtigen, dass im Grundsatz jedem Versicherungsnehmer nach § 8 E ein Widerrufsrecht zusteht; § 8 Abs. 1 Satz 2 E stellt klar, dass der Versicherungsnehmer vor Ablauf der Widerrufsfrist an seine Vertragserklärung nicht gebunden ist. Verletzt der Versicherer seine Informationspflicht, so ergibt sich aus § 8 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 E die Sanktion, dass die Widerrufsfrist nicht zu laufen beginnt und der Versicherungsnehmer somit weiterhin zum Widerruf seiner Vertragserklärung berechtigt bleibt.