Versicherungsreform - Eingabe an Bundesregierung vom 17.11.2005

Bad Bramstedt, den 17. November 2005

Reform des Versicherungswesens –
Vergabe von Aufträgen für neutrale (!) Untersuchungender ökonomischen Vorgänge im Versicherungswesen

- RECHT (VVG, VAG, HGB, Rechnungslegung)

- FINANZEN (Versicherungsaufsicht)

- STEUERN (Versicherungssteuer/MwSt)

- SOZIALES (private Altersvorsorge)

- GESUNDHEIT (PKV/GKV/Pflegeversicherung)

- WIRTSCHAFT

- VERBRAUCHERSCHUTZ

Um bei der laufenden Versicherungsreform und der Umsetzung der 3 Urteile des BVerfG vom 26. Juli 2005 Einflussnahmen der Branchenlobby zu begegnen, sollten (ausdrücklich) neutrale ökonomische Untersuchungen der wirtschaftlichen Vorgänge und wertschöpfenden Dienstleistungen im Versicherungswesen veranlasst werden, weil ohne solche ökonomischen Untersuchungen die nunmehr 100jährigen Verbraucherprobleme in diesem Bereich nicht zu erkennen und zu lösen sind.

Das Versicherungswesen ist ein bedeutender Finanzdienstleistungsbereich mit etwa 1 Billion EURO angesammeltem Vermögen und über 500 Millionen Verträgen, über die die Bundesbürger – zunehmend – eigenverantwortlich ihre Vermögensabsicherung sowie die Vorsorge für ihr Alter und die Gesundheit betreiben.

Vor etwa 100 Jahren hat eine hauseigene Versicherungs-Rechtswissenschaft gesetzliche Regelungen geschaffen, „ohne dass es wesentliche ökonomisch-wissenschaftliche Vorarbeiten gab und ohne dass die Gesetzgeber nennenswert mitwirkten.“ (Reimer Schmidt, Handwörterbuch der Versicherung, HdV, 1988, S. 1246). Die ungeregelten Vertrags- und Vermögensverhältnisse haben zu schwerwiegenden Missständen zu Lasten der Verbraucher geführt. Die Branchenwissenschaftler veranlassten daraufhin den Gesetzgeber, eine staatliche Aufsicht über das Versicherungswesen zu „stülpen“. Dass diese Konstruktion nicht funktioniert hat, hat jetzt das BVerfG mit Urteil vom 26.07.2005 (1 BvR 80/95, Absatz 91) festgestellt:

„Dies führt für die Versicherten zu einer verfassungsrechtlich zu beanstandenden Lage. Während die zum Schutz der vertraglichen Positionen tätigen Zivilgerichte darauf verweisen und darauf vertrauen, dass die Versicherungsaufsicht Missstände beseitigt, stellen sie insoweit eine eigene Prüfung der hinreichenden Berücksichtigung der Belange der Versicherten aus versicherungsvertragsrechtlicher Sicht zurück. Das Versicherungsaufsichtsrecht ist andererseits nicht in positiver Weise auf die Wahrung der Belange der Versicherten ausgerichtet.“

Prof. Reimer Schmidt spricht von einem „primär ökonomischen Phänomen, das noch der juristisch einwandfreien Ausformung bedarf“ (Versicherungswirtschaft 1982, S. 804). Und Schmidt stellt richtig fest, dass „die gedankliche Funktion eines Aufbereiters der großen Fragen der Privatversicherung von den Juristen auf die ökonomischen Wissenschaften übergegangen ist, besonders auf die Betriebswirtschaftslehre.“ (Reimer Schmidt, HdV, S. 1116).

So gibt es auch einen bis heute ungeklärten Widerspruch zwischen den Gewinn- und Verlustrechnungen der Versicherungsunternehmen, die Prämien wie Preise, Versicherungsleistungen wie Kosten und Überschüsse und Erträge als Unternehmensgewinn verbuchen, während die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) aller Länder kein Produkt und keine Dienstleistung „Versicherung“ kennen, Versicherungsprämien nicht als „Umsatz“ ansehen, sondern nur den in den Prämien enthaltenen Dienstleistungsanteil (siehe Statistisches Bundesamt, Die Versicherungsunternehmen in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, Wirtschaft und Statistik, 1970, Heft 7, 331-337). Der Risikoanteil stellt nur ein Element der Umverteilung dar (ohne Wertschöpfung). Und für die Kapitalansammlungsanteile (Sparleistungen z. B. bei Lebensversicherungen) hat das Versicherungsunternehmen nur die Funktion eines Kapitalanlageunternehmens. Im Kontensystem der VGR wird unterstellt, dass die Vermögenserträge den Versicherungsnehmern (VN) zufließen. Zusammen mit den Risiko- und Kapitalansammlungsanteilen werden sie als Forderungen der VN auf den Finanzierungskonten gebucht. Als Gläubiger erscheinen ausschließlich die privaten Haushalte (Statistisches Bundesamt, a.a.O. siehe oben).

Hierzu das oben erwähnte Urteil des BVerfG vom 26.07.2005 (Absätze 83, 84 und 87):

„a) Durch zivilrechtlichen Rechtsschutz im Rahmen des Versicherungsvertragsrechts sind die Interessen der einzelnen Versicherten nicht wirkungsvoll gewahrt.

Dies zeigen die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen der Zivilgerichte. Die Gerichte konnten dem Vertragsrecht allgemein und dem Versicherungsvertragsrecht im Besonderen sowie den darauf bezogenen Allgemeinen Geschäftsbedingungen keine Regelung entnehmen, die als Grundlage eines Anspruchs der Beschwerdeführer auf Auskunft über mögliche, aus dem Risiko- und Sparanteil der gezahlten Lebensversicherungsprämien erzielte Überschüsse und Erträge hätten dienen können. Auch verneinten sie darauf bezogene Zahlungsansprüche.

b) Auch das Versicherungsaufsichtsrecht, auf dessen Kontrollmöglichkeiten die Zivilgerichte verweisen, wird dem objektivrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht gerecht.“

Absätze 96, 97 und 98:

„Der Gesetzgeber, der seiner aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG folgenden Schutzpflicht bisher nicht nachgekommen ist, wird im Rahmen des ihm zukommenden Gestaltungsspielraums Lösungen zur Beseitigung des Schutzdefizits bereitzustellen haben.

1. Angesichts der nicht zuletzt durch Richtlinien der Europäischen Union ausgelösten Anstöße zur Anpassung des deutschen Rechts an die rechtlichen und tatsächlichen Entwicklungen wird der Gesetzgeber insbesondere zu klären haben, ob die zukünftige Zuordnung der Rechtspositionen der verschiedenen Versicherten und der Versicherer im vorhandenen rechtlichen Rahmen oder im Zuge weiterer Veränderungen der rechtlichen Strukturen des Lebensversicherungsrechts und des mit ihm verknüpften Gesellschaftsrechts sowie des Bilanzrechts erfolgen soll. In die Prüfung können Möglichkeiten zur Sicherung größerer Transparenz hinsichtlich der Entwicklung von Überschussquellen und der Auskehrung von Überschüssen und zur Verbesserung des Informationszugangs für die Betroffenen ebenso einbezogen werden wie neue verfahrensmäßige Wege zum Schutz der betroffenen Belange. Auch kann die Funktionsweise des Wettbewerbs durch ergänzende Informationen etwa über Abschluss- und Verwaltungskosten sowie über Möglichkeiten der Querverrechnung und sonstige Konditionen der weiteren Abwicklung des Versicherungsvertrags verbessert werden. In Betracht kommen auch Regelungen über eine versicherungsspezifische Bilanzierung der Vermögenswerte unter detaillierter Offenlegung von Bewertungsreserven, die eine teilweise Berücksichtigung bei der Überschussbeteiligung ermöglichen, ohne dass stille Reserven realisiert werden müssten.

2. Der Gesetzgeber hat bis zum 31.Dezember 2007 eine Regelung zu treffen, die den Anforderungen der Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG gerecht wird.“

1999 (100 Jahre nach „Schöpfung“ der Versicherungsgesetze) hat Bundeskanzler Schröder in seiner Regierungserklärung gesagt: „Bei den Lebensversicherungen werden wir für mehr Transparenz sorgen.“ Die Bundesjustizministerin Däubler-Gmelin ergänzte diese Aussage: „Eine Gesamtreform des Versicherungsvertragsrechts ist geboten.“ Sie machte dann aber den Fehler, eine 20-köpfige „Expertenkommission“ einzusetzen, die gleich unter den Einfluss traditioneller Meinungen geriet und mit dem Abschlussbericht vom April 2004 nichts Brauchbares für die Herbeiführung klarer Vertrags- und Vermögensverhältnisse abgeliefert hat (siehe hierzu eine Stellungnahme unter http://versicherungsreform.de/Dokumente/PDF/Stellungnahme-VVG-Reform.pdf).

Die Kommission hat auch mitgewirkt an einem schwerwiegenden Fehler bei der Umsetzung der Richtlinie 2002/65/EG vom 23.09.2002 über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen (Fernabsatz-RiLi II, Abl. L 271/16 vom 9.10.2002), was zu erheblichen Schadensersatzforderungen gegen die Bundesregierung führen kann.

Die Fernabsatz-RiLi II enthält folgende Regelungen:

„Art.2, Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

a) ….

b) „Finanzdienstleistung“ jede Bankdienstleistung sowie jede Dienstleistung im Zusammenhang mit … Versicherung, Altersvorsorge von Einzelpersonen, Geldanlage oder Zahlung; ….

Art. 3, Unterrichtung des Verbrauchers

(1) Rechtzeitig, bevor der Verbraucher… gebunden ist, sind ihm folgende Informationen zur Verfügung zu stellen:

1. betreffend den Anbieter….

2. betreffend die Finanzdienstleistung

a) eine Beschreibung der wesentlichen Merkmale der Finanzdienstleistung;

b) den Gesamtpreis, den der Verbraucher dem Anbieter für die Finanzdienstleistung schuldet…

3. betreffend den Fernabsatzvertrag

a) Bestehen oder Nichtbestehen eines Widerrufsrechts gemäß Art. 6 ….

Art. 5, Übermittlung der Vertragsbedingungen ….

(1) Rechtzeitig…. übermittelt der Anbieter dem Verbraucher alle Vertragsbedingungen sowie die in Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 genannten Informationen.

Art. 6, Widerrufsrecht

(1) ….

Die Widerrufsfrist beginnt zu laufen:

- …..

- oder an dem Tag, an dem der Verbraucher die Vertragsbedingungen und Informationen gemäß Art. 5 Abs. 1 erhält….

Nach der Richtlinie gibt es – wie in der VGR – den Vorgang „Versicherung“ und „Finanzdienstleistungen im Zusammenhang mit Versicherung“, über deren „wesentliche Merkmale“ und „Preise“ die Unternehmen informieren müssen. Geschieht das nicht, besteht ein unbegrenztes(!) Widerrufsrecht für den Verbraucher.

Und so haben die verantwortlichen Referenten und ihre „Helfer“ diese Vorgaben in deutsches Recht umgesetzt:

„Gesetzentwurf der Bundesregierung

Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Vorschriften über Fernabsatzverträge bei Finanzdienstleistungen

Artikel 1, Änderung des BGB

§ 48a, Anwendungsbereich

(1) Dieser Titel ist auf Fernabsatzverträge über Versicherungen… anzuwenden, …

(2) Fernabsatzverträge über Versicherungen sind Versicherungsverträge….

§ 48b, Unterrichtung des Versicherungsnehmers

(1) Der Versicherer hat dem Versicherungsnehmer… folgende Informationen zur Verfügung zu stellen:

1. die Angaben, für die dies in der Anlage zu dieser Vorschrift bestimmt ist, …..

§ 48c, Widerrufsrecht

(1) ….

(2) … Die Frist beginnt, …., wenn dem Versicherungsnehmer die Vertragsbestimmungen einschließlich der allgemeinen Versicherungsbedingungen sowie die in der Anlage zu § 48b bestimmten Informationen vollständig mitgeteilt worden sind und er in deutlicher Form über das Widerrufsrecht … belehrt worden ist.

(3) ….

(4) …. Fernabsatzverträge über Versicherungen….

(5) …. Prämien …. Prämien

§ 48e, Schlichtungsstelle

(1) …. Fernabsatzverträgen über Versicherungen

4. Anlage zu § 48b, Informationspflichten

1. Der Versicherer muss dem Versicherungsnehmer gemäß § 48b folgende Informationen zur Verfügung stellen:

d) wesentliche Merkmale der Versicherung ….

f) den Gesamtpreis der Versicherung

k) …. Gültigkeitsdauer befristeter Angebote, insbesondere hinsichtlich des Preises.

Begründung

A. Allgemeines

III. Umsetzungsbedarf im Versicherungsrecht

Mit der ausdrücklichen Einbeziehung der „Versicherung“ in den Begriff der Finanzdienstleistungen (Artikel 2 Buchstabe b der Richtlinie) regelt die Richtlinie auch Kernbereiche des Vertriebs von Versicherungen …

B. Zu den einzelnen Vorschriften zu Artikel 1, zu Nummer 1, zu Buchstabe a

… Dementsprechend sind auch Versicherungen von der Definition (Artikel 2 Buchstabe b) umfasst.

Zu Buchstabe b

…. Finanz- und Wertpapierdienstleistungen und Versicherungen….

Zu Artikel 6, Änderung des VVG zu Nummer 3

Zu § 48a ….

„Finanzdienstleistungen betreffende Verträge“ können lediglich Versicherungsverträge sein.

Zu § 48c ….

…. Leistung des Versicherers…. – hier der durch den Versicherungsvertrag gewährte Schutz - ….

Daraus, dass die Regelung dem Vorbild des § 346 BB folgt, ergibt sich auch, dass Prämien nur insoweit beim Versicherer verbleiben, als sie für die Übernahme eines Risikos gezahlt werden.

In das Gesetz zur Änderung der Vorschriften über Finanzdienstleistungen vom 2. Dezember 2004 (Bundesgesetzblatt Jahrgang 2004 Teil I Nr. 64 vom 7.12.2004, Seite 3102 ff.) wurden die Regelungen aus dem Entwurf übernommen.

Während die Fernabsatz-RiLi II zwischen „Versicherung“ und „Finanzdienstleistung im Zusammenhang mit Versicherung“ unterscheidet und für die Finanzdienstleistung die Beschreibung der wesentlichen Merkmale und die Angabe des Preises verlangt, hat der deutsche Gesetzgeber (Referenten und ihre Helfer) einfach Begriffe verändert oder gestrichen, um „Versicherungen“ zu „Finanzdienstleistungen“ zu machen, für die die Unternehmen „Prämien“ als „Preise“ einnehmen und nach Abzug und Querverrechnung beliebig hoher Kosten die zwangsläufigen Überschüsse als Gewinne vereinnahmen können (so die Rechnungslegung von Versicherungsunternehmen nach „handelsrechtlichen Vorschriften“, die das BMJ nach einer Pressemitteilung vom 27. Oktober 2004 den Versicherungsunternehmen erhalten will, im Widerspruch zur VGR).

Während die Fernabsatz-RiLi II bei Verletzung der Informationspflichten ein unbegrenztes Widerrufsrecht vorsieht, gibt es diese Sanktion nach der deutschen Umsetzung nicht, weil ein Widerrufsrecht nicht mehr gegeben ist, wenn das Unternehmen nach § 48c (2) die in der Anlage zu § 48b bestimmten Informationen nur zur „Versicherung“ mitteilen muss, nicht aber zu der „Finanzdienstleistung im Zusammenhang mit der Versicherung“. Das heißt: Die Überlassung der Versicherungsbedingungen und die Angabe der „Prämie“ (als „Preis“) und der Hinweis auf das „gekappte“ Widerrufsrecht genügen, um den Widerruf einer auf den Vertragsabschluss gerichteten Erklärung auszuschließen.

Korrektur der Richtlinien-Umsetzung

Der deutsche Gesetzgeber muss also dringend das Gesetz zur Änderung der Vorschriften über Fernabsatzverträge bei Finanzdienstleistungen korrigieren, um Schadensersatzforderungen zu vermeiden.

Ersetzung der Versicherungssteuer durch die Mehrwertsteuer auf die Finanzdienstleistungen im Zusammenhang mit Versicherung (ca. 15 Mio € Mindereinnahmen VersSt, ca. 10 Mio € Mehreinnahmen MwSt).

Zur Zeit werden alle Versicherungs-„Prämien“ mit der Versicherungssteuer belegt (außer Lebens- und Krankenversicherungen). Die Besteuerung von Geldumverteilungsvorgängen (Versicherungsbeiträge) ist system- und verfassungswidrig, so auch der EuGH-Generalanwalt F. G. Jacobs in Umsatzsteuer-Rundschau 1994, S. 180 f. Die Umsatzsteuer darf nur auf Wertschöpfungs-Vorgänge erhoben werden, dann aber auch auf die Finanzdienstleistungen im Zusammenhang mit Lebens-, Renten- und Krankenversicherungen.

Bestandsübertragung von Pflegeversicherungen der PKV-Unternehmen auf GKV

Eine ökonomische Untersuchung der Vorgänge im Versicherungswesen wird auch zu der Erkenntnis führen, dass Rückstellungen von Versicherungsunternehmen nicht Eigentum (i. S. von Art. 14 GG) der Unternehmen, sondern der Versichertengemeinschaft sind (§ 741 BGB).

Nachfolgend die wichtigsten Fragen zu den ökonomischen und wertschöpfenden Vorgängen im Versicherungswesen, die über das Eigentum i. S. von Art. 14 GG und Veränderungen des Eigentums an den von den Versicherungsnehmern (VN) und Versicherungssparern gezahlten Geldern und über deren Verbuchungen in den GuV-Rechnungen und Bilanzen der Versicherungs(dienstleistungs)unternehmen entscheiden:

Was ist Versicherung – ein Produkt, eine Dienstleistung oder nur der Zweck und Nutzen einer aus Beiträgen einer Versichertengemeinschaft gebildeten und umzuverteilenden Vermögensreserve?
Was sind die wesentlichen Merkmale einer Versicherung bzw. einer „kapitalbildenden Versicherung“ im Zusammenhang mit Finanzdienstleistungen?
Was sind die wesentlichen Merkmale einer Finanzdienstleistung im Zusammenhang mit einer Versicherung bzw. einer „kapitalbildenden Versicherung“?
Ist die Gesamtzahlung eines VN an ein Versicherungsdienstleistungsunternehmen, die – laut Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung – aus einem Risiko-, Dienstleistungs- und Kapitalansammlungsanteil besteht (s. o.), ein Preis für eine Versicherung bzw. „kapitalbildende Versicherung“ oder für eine Finanzdienstleistung im Zusammenhang mit einer Versicherung bzw. „kapitalbildenden Versicherung“?
Was ist eine „Prämienversicherung“ bzw. eine „kapitalbildende Prämienversicherung“?
Ist die an einen „Prämienversicherer“ gezahlte „Prämie“ der Preis für eine Finanzdienstleistung im Zusammenhang mit einer Versicherung bzw. „kapitalbildenden Versicherung“?
Was ist der für die betriebstypische Leistung vereinnahmte Umsatz von Versicherungsdienstleistungsunternehmen bzw. von „Prämienversicherern“ im Zusammenhang mit Versicherung bzw. „kapitalbildenden Versicherungen“? – Wird der Umsatz derzeit in den GuV dementsprechend verbucht?
Erscheint in den GuV bzw. Bilanzen von Versicherungsdienstleistungsunternehmen bzw. „Prämienversicherern“ Fremdkapital als Sondervermögen (z. B. wie nach § 6 KAGG)?
Nach den Vorstellungen der Verbraucher vollziehen sich – lt. einer EMNID-Umfrage – folgende ökonomischen Vorgänge im Versicherungswesen:

Durch die Beitragszahlungen (als „Tathandlungen“, siehe Palandt zu § 741 BGB, Rn. 2) entstehen Versichertengemeinschaften, für die Versicherungsdienstleistungsunternehmen „ohne Auftrag“ durch Dienstleistungen (als „Tathandlungen“, s. o. und Palandt Überblick vor § 104 Rn. 9) – von einer staatlichen Aufsichtsbehörde überwacht – die Geschäftsführung übernehmen (§ 677 BGB). Sie dürfen demgemäß dem ihnen anvertrauten Geld der Versichertengemeinschaft nur die „notwendigen (!) Aufwendungen“ entnehmen (§ 670 BGB) sowie nur die „üblichen (!) Vergütungen“ (§ 612 BGB). Das sind bei Vertragsabläufen schwierig festzustellende „Maßstäbe“, nach denen auch das BVerfG in seinen Urteilen vom 26.07.2005 sucht (1 BvR 80/95 Abs. 67, 82, 86, 94, 1 BvR 782/94, 957/96).

Wäre es nicht transparenter und einfacher, wenn die Versichertengemeinschaften eine „entgeltliche Geschäftsbesorgung“ (§ 675 BGB) mit Versicherungsdienstleistungsunternehmen und die wesentlichen Merkmale und vor allem Preise für die Finanzdienstleistungen (§ 611 BGB) vereinbaren und die Versicherungsdienstleistungsunternehmen nur diese Preise als ihren Umsatz und daneben das von den Versichertengemeinschaften bereit gestellte Geld – als Objekt ihrer Finanzdienstleistungen – als Fremdkapital/Sondervermögen behandeln und verbuchen würden (§§ 667, 668 BGB, auch § 6 KAGG)?

Wäre es nicht ökonomisch gerechtfertigt und für einen Wettbewerb unabdingbar, dass Versicherungsdienstleistungsunternehmen die Kosten/Aufwendungen für ihre betriebstypischen Dienstleistungen nur den entsprechenden Preiseinnahmen (Umsatz) entnehmen und Gewinne nur aus den Überschüssen der Preiseinnahmen über die Kosten erzielen könnten?

Jedenfalls gäbe es bei entsprechenden Vermögenstrennungen keine Probleme der Transparenz, des Wettbewerbs und der Zuordnung von Rechtspositionen im Hinblick auf die Beteiligung an Überschüssen oder stillen Reserven (vgl. §§ 6, 21, 34 KAGG, §§ 666 ff. BGB), wo auch das BVerfG Reformbedarf erkannt und dem Gesetzgeber aufgegeben hat, „bis zum 31.12.2007 eine Regelung zu treffen, die den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG gerecht wird“ (siehe 1 BvR 80/95, Absätze 97 und 98, s. o.).

Literatur finden Sie unter www.versicherungsreform.de:

Dokumenten-Verzeichnis mit kurzer Inhaltsangabe:

www.versicherungsreform.de/Dokumenten-Verzeichnis-mit-Inhaltsangabe.htm

H. D. Meyer in Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 1990,

„Wem gehören 250 Milliarden DM“ (inzwischen 1 Billion!)

Streit um die Grundlagen unseres Versicherungswesens,

Seiten 424 ff.:

www.versicherungsreform.de/Dokumente/ZRP1990.htm

EU-Projekt Kfz-Tarifierungsmodelle, jetzt VersWissStud Band 30:

www.versicherungsreform.de/Dokumente/PDF/EU-Projekt-Kfz-Tarifierungsmodelle.pdf

„Schutz der Privatautonomie der Verbraucher durch Beseitigung

ihrer Informationsunterlegenheit als Aufgabe des Gesetzgebers