zurückDas Versicherungs(un)wesen - Kapitel 9: Das Versagen der staatlichen Versicherungsaufsicht
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Das Versicherungs(un)wesen - Kapitel 9: Das Versagen der staatlichen Versicherungsaufsicht |
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(Stand 1993)
„Dem Entwurf liegt die Auffassung zugrunde, daß das öffentliche Interesse an einer gedeihlichen und soliden Entwicklung des Versicherungswesens in besonders hohem Grade beteiligt ist und dem Staat die Pflicht besonderer Fürsorge auf diesem Gebiet auferlegt. Maßgebend hierfür ist insbesondere einerseits die Rücksicht auf die große volkswirtschaftliche, soziale und ethische Bedeutung des Versicherungswesens, andererseits auf die Gefahr schwerster Schädigung des Volkswohls, die von einem Mißbrauch des Versicherungswesens droht und um so näher liegt, als auf diesem Gebiete selbst der sorgsame und verständige Bürger ohne Hilfe von anderer Seite zu eigener Beurteilung regelmäßig nicht imstande ist. Bei langfristigen Versicherungen vertraut der Versicherungsnehmer seine oft nur unter den empfindlichsten Entbehrungen erzielten Ersparnisse der Anstalt in der Zuversicht an, daß redlich dem Versicherungszweck geschaltet wird. Es ist nicht bloß die Höhe der dem Versicherungszweck gewidmeten Summen, welche die wichtige Rolle des Versicherungswesens bedingt. Dazu kommt, daß der Versicherungsbetrieb mehr als irgendein anderer Wirtschaftszweig auf das Vertrauen der Bevölkerung angewiesen ist. Der Staat hat ein lebhaftes Interesse daran, dieses Vertrauen zu schützen. Wird dieses Vertrauen getäuscht, so leidet das gesamte Versicherungswesen empfindliche Einbuße an Vertrauen. Darunter hat dann auch die Bevölkerung zu leiden, welche sich dann einschüchtern und davon abhalten läßt, die Vorteile der Versicherung sich nutzbar zu machen. Daß der einzelne in der Lage wäre, sich durch umsichtige Prüfung ein zutreffendes Urteil darüber zu bilden, welcher Unternehmung er sein Vertrauen schenken dürfe, läßt sich im allgemeinen nicht annehmen.“ Bis heute wurden aber die Aufgaben der staatlichen Regulierung und Kontrolle im Versicherungsaufsichts-Gesetz (VAG) nicht konkretisiert, sondern die Aufsichtsbehörde soll - so § 81 VAG, die Generalklausel des Gesetzes - Mißstände zum Nachteil der Versicherten verhindern oder beseitigen. Nun ist allgemein bekannt, welche Probleme Behörden und Beamte haben, wenn ihnen nicht genau gesagt wird, was sie eigentlich tun sollen. Das wurde zum Beispiel an einer Auseinandersetzung zu Beginn der achtziger Jahre deutlich, als der leitende Aufsichtsbeamte Gottfried Claus die miserable Überschußbeteiligung mancher Lebensversicherungsunternehmen beklagte, aber meinte, „die dem Amt zur Verfügung stehenden Mittel reichten nicht aus, um die Belange der Versicherten zu wahren.“ Prof. Diederich vom Wirtschaftsforschungsinstitut Mainz konterte in seinem für die Bundesregierung erstellten Gutachten im Jahre 1982 - prompt und richtig: „Es ist unverständlich und aus verbraucherpolitischer Sicht zu beanstanden, daß die dem Bundesaufsichtsamt zur Verfügung stehenden Eingriffsmittel nicht eingesetzt wurden, um Mißstände zu beheben. Der Meinung, die bestehenden Eingriffsmittel seien nicht ausreichend, kann nicht zugestimmt werden.“ - Tatsächlich wurde nach diesem Streit eine neue gesetzliche Regelung für die Überschußbeteiligung der Lebensversicherten geschaffen, zu der Claus aber Ende der achtziger Jahre schon wieder selbst zugibt, daß sie die Probleme nicht gelöst habe. Vermutlich wird das Amt demnächst wieder eine andere Regelung fordern. Und so weiter, und so weiter ! - Dabei kann - wie Prof. Diederich feststellt - die Aufsichtsbehörde nach der Generalklausel des Versicherungsaufsichts-Gesetzes alle geeigneten Maßnahmen zur Beseitigung von Mißständen und zur Wahrung der Belange der Versicherten treffen, es kann die Geschäftspläne der Unternehmen ändern, es kann Vorstände absetzen und Sonderbeauftragte an deren Stelle einsetzen, es hat Prüfungs- und Auskunftsrechte und es kann eine erteilte Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb jederzeit widerrufen, wenn dies zur Wahrung der Belange erforderlich ist. Zur Gefahr, die vom ungeregelten Versicherungswesen „zur festen Prämie“ ausging, kam also noch die Gefahr des Versagens der Staatsaufsicht hinzu. Auch dieses hatten die Gesetzemacher zur Jahrhundertwende bereits erkannt: „Wie die in der Schweiz gemachten Erfahrungen bestätigen, hängen die Erfolge der öffentlichen Aufsichtsführung in erster Linie von der richtigen Gestaltung und der Tüchtigkeit der Aufsichtsbehörde ab. Soll nicht bloß der täuschende Schein einer Aufsicht erweckt werden, letztere vielmehr eine tatkräftige, schützende Wirksamkeit entfalten, so muß die Aufsichtsbehörde mit großen Machtbefugnissen ausgestattet sein und in deren Anwendung in weiten Grenzen freies Ermessen haben. Eine Garantie für sachgemäßen Gebrauch der diskretionären Gewalt muß vor allem in der Beschaffenheit der Aufsichtsbehörde selbst gesucht werden. Würde dagegen die Ausübung der öffentlichen Aufsicht in ungeeignete Hände gelegt, so würden die unleugbar vorhandenen Schattenseiten des Aufsichtssystems mit aller Schärfe in den Vordergrund treten; die Durchführbarkeit und Nützlichkeit des Systems würde dann überhaupt in Frage gestellt.“ Die staatliche Versicherungsaufsicht sollte eigentlich - als Regulativ oder Korrektiv - die Mängel des Systems ausgleichen und die fehlende Vermögenszuordnung und den fehlenden Wettbewerb ersetzen, also für angemessene Prämien und Renditen und für eine rationelle Verwaltung sorgen. So kann man die Aufgabe und Bedeutung der staatlichen Versicherungsaufsicht eigentlich erst richtig erkennen, wenn man sich vor Augen führt, daß in unserem Versicherungswesen verfassungswidrige Rahmenbedingungen herrschen, die von skrupellos oder kriminell veranlagten Versicherungsmanagern für Betrug und Untreue ausgenutzt werden können. Ein Versicherungswesen jenseits von Recht und Wettbewerb bleibt also verfassungswidrig und kriminell, wenn die Aufsicht versagt. Und die hat leider in der Vergangenheit völlig versagt, weil sie die in diesem Buch dargestellten Zusammenhänge und damit auch seine eigentlichen Aufgaben nicht erkannt hat. Als August Angerer, der ehemalige Präsident des Aufsichtsamtes, aus seinem Amt ausschied, sagte bei seiner Entlassung der Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, Dr. Tietmeyer, die verstärkte Kritik an der Versicherungsaufsicht müsse zu einem Überdenken der eigenen Positionen führen; der bisherige Weg müsse nicht der beste sein. Bis dato waren das Bundesfinanzministerium, die Branche und ihre hauseigene Wissenschaft die einzigen, die mit der Versicherungsaufsicht zufrieden waren. Von allen anderen Seiten - von Verbraucherorganisationen über fast alle Medien bis hin zum Bundeskartellamt - wurde die Aufsichtsbehörde heftig kritisiert. Das Amt ging in der Vergangenheit - so Prof. Siegfried Klaue vom Bundeskartellamt im Jahre 1985 in der Süddeutsche Zeitung - „mehr als kollegial mit der Branche um, die es eigentlich beaufsichtigen sollte“. Die Zeitschrift „Capital“ kritiserte in einem Artikel „Tiefschlaf“ den damaligen Aufsichtsamtspräsidenten, August Angerer, und meinte, er „liebt kernige Worte, wenn Versicherteninteressen gefährdet scheinen. Den starken Sprüchen folgt allerdings oft wenig.“ - Und im Oktober 1985 meinte Capital, „nach den Aufsichtssystemen fast aller anderen Länder wäre unmöglich“, was in Deutschland so alles geschehe. Das untätige Zusehen der Staatsaufsicht verschafft Versicherungs-Aktiengesellschaften nicht nur ein Gewinnparadies, sondern liefert objektiv kriminell handelnden Versicherungsmanagern bei Kostenverschwendungen, Betrug und Untreue auch noch ein Alibi. So sagte Prof. Dr. Siegfried Klaue im Jahre 1985 im SPIEGEL: „Das Kapital kommt dem Versicherungsnehmer, dem es eigentlich zustände, in der Tat nicht zugute. Das deutsche Versicherungssystem, einschließlich der Aufsicht, hat solche Vorgänge legalisiert.“ – Die angebliche Kontrolle der Gesellschaften wird von diesen auch noch als „Werbeargument“ gegenüber den Verbrauchern mißbraucht. So ist in einem Handbuch des Deutschen Ring zu lesen: „Für den Versicherten bedeutet die Existenz der Aufsichtsbehörde einen Schutz vor der häufig vermuteten Gefahr, durch die Versicherungsunternehmen infolge ihrer wirtschaftlichen Überlegenheit übervorteilt zu werden.“
Das eklatante Versagen der staatlichen Versicherungsaufsicht
Überhöhte Prämien nicht verhindert
Ralf Tönnies schreibt im Jahre 1986 in seiner Abhandlung „Staatshaftung und Versicherungsaufsicht“, erschienen im Verlag der Versicherungswirtschaft: „Der Schutz der Versicherten vor Übervorteilungen, ein wesentlicher Zweck der Versicherungsaufsicht, kann nicht gewährleistet werden, wenn die Versicherungsaufsichtsbehörden nicht ein zu hohes Prämienniveau zu verhindern suchen.“ – In der Schweiz wird der Aufsichtsbehörde sogar ausdrücklich die Rolle eines Prämienüberwachers zugewiesen. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht im Jahre 1990 festgestellt: „Es mag zwar unbillig sein, wenn die Versicherten mit den Prämien erhebliche Sicherheitszuschläge zahlen und diese Zuschläge, soweit sie nicht benötigt werden, allein bei den Versicherungsunternehmen als Gewinne verbleiben. Falls in dieser Hinsicht Bedenken bestehen, mag das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen gehalten sein, im Rahmen seiner Aufsicht ein zu beanstandendes Mißverhältnis der beiderseitigen Leistungen zu verhindern.“ - Im Bereich der Unfallversicherung zahlen die großen und teuren Gesellschaften weniger als ein Viertel ihrer Prämieneinnahmen für Versicherungsleistungen aus. Das Aufsichtsamt hat es bisher nicht als seine Aufgabe angesehen, gegen diesen Wucher einzuschreiten. Allerdings hat sich im Jahre 1985 der zuständige Abteilungspräsident Claus im Bundesaufsichtsamt „Gedanken zu einer neuen Tarifstruktur in der Lebensversicherung“ gemacht: „Die Tatsache ist nicht zu übersehen, daß die Lebensversicherungsunternehmen heute erhebliche Sterblichkeitsgewinne erzielen, die mindestens so hoch sind wie die tatsächlich verbrauchten Risikobeiträge. Es ist deshalb die Frage berechtigt, ob die in den Risikobeiträgen enthaltenen Sicherheitszuschläge aus heutiger Sicht nicht zu hoch sind. Zur Wahrung der Belange der Versicherten gehört es auch, die Beiträge nicht höher als unbedingt nötig festzusetzen.“ - Aber unser Ministerialbeamter Kaulbach meint dazu: „Sollte im Versicherungsbereich ein zu hohes Preisniveau bestehen, so hieße das Heilmittel mehr Wettbewerb, nicht aber mehr Versicherungsaufsicht.“ – Wieder eine ganz und gar törichte Äußerung - als wenn bei zunehmenden Einbrüchen ein „Heilmitel“ das Offenlassen sämtlicher Türen wäre und nicht „mehr Sicherheitsvorkerungen“ oder „mehr Polizei“. Wenn Kaulbach doch endlich erkennen würde, daß tatsächlich ein „hohes Prämienniveau“ besteht, eben weil es um Versicherung - wie ausführlich dargelegt - keinen Wettbewerb gibt und ohne Prämientrennung auch um die Dienstleistungen der Unternehmen nicht geben kann.
Fehlkalkulation in der Krankenversicherung geduldet
In letzter Zeit werden die Beiträge zur privaten Krankenversicherung (PKV) – vor allen für ältere Menschen – auf bis zu 1000 Mark und mehr im Monat erhöht, für Rentnerehepaare um das Doppelte. Die Ursache liegt in der totalen Unterkalkulation der Beträge für junge Menschen (um sie in die PKV zu locken). Das Aufsichtsamt gibt inzwischen „Versäumnisse“ zu. Nach einem Gesetzentwurf aus dem Jahre 1993 sollen die Gesellschaften künftig den medizinischen Fortschritt und die ständig steigende Lebenserwartung der Versicherten in ihre Kalkulation übernehmen, was für Neuverträge höhere Beiträge beim Abschluss und niedrigere Beiträge im Alter bedeuten würde.
Milliardenverschwendungen nicht verhindert
Doppelt und dreifach überhöhte Prämien ohne Angabe eines Dienstleistungsentgelts ermöglichen natürlich beliebige Kostenverschwendungen. Aber auch hier sieht das Aufsichtsamt ein Eingreifen nicht als seine Aufgabe an, so Capital im November 1985: „Zu den Pflichten des Amtes gehört ohne Zweifel, die Versicherer anzuhalten, ihre Kosten nicht zu überziehen. Doch was einige Bilanzen alljährlich an extremen Kostensätzen ausweisen, läßt daran zweifeln, ob im Aufsichtsamt die Rechnungswerke überhaupt analysiert werden.“
Veruntreuung von Versichertenmilliarden nicht verhindert
Doppelt und dreifach überteuerte Prämien ohne Angabe der darin enthaltenen Versicherungsbeiträge und Sparanteile und ohne Zusage einer konkreten Rendite ermöglichen - wie wir am „Tatort Gewinn- und Verlustrechnungen“ gesehen haben - vielfältige Manipulationen und die Veruntreuung anvertrauter Versichertengelder. Aber wenn Versicherungsgesellschaften Millionen und Milliarden Mark von Versichertengeld objektiv veruntreuten, fand der ehemalige Präsident des Aufsichtsamtes Angerer „lobende Worte“ (so lt. Capital bei der Herold-Konzerntrennung) oder „Verständnis für die Pläne der Allianz“ (so lt. Handelsblatt), als die Allianz zwei Milliarden Mark der Aufsicht und den Versicherten entzog. Und als der Deutsche Ring innerhalb des Konzerns Vermögen weit unter Wert verkaufte, meinte das Amt, die Versicherten seien „nicht unangemessen benachteiligt“ worden. Als die R + V Lebensversicherung ihr Vermögen gegenüber den Versicherten heruntermanipulierte, griff der ehemalige Präsident Angerer nicht ein. In allen Fällen mußte erst der Bund der Versicherten - wie eine private Aufsichtsbehörde - eingreifen, um Korrekturen der Fehler in der Staatsaufsicht zu erreichen. Durch die Mißverständnisse um Versicherung sah sich die Staatsaufsicht bisher sogar gezwungen, bei der Veruntreuung von Versichertengeld kräftig mitzuhelfen. Die Verantwortlichen haben zwar richtig erkannt, daß - um Versicherung sicher zu machen - Sicherheitsreserven gebildet werden müssen. Sie haben aber nicht erkannt, daß diese Mittel als Vermögen der Versicherten angesammelt werden müßten. So sind die Gesellschaften regelrecht gezwungen, ständig überschüssige Versichertengelder in Eigenkapital umzuwandeln, damit die Solvabilität des Unternehmens hergestellt wird.
Verfassungswidrige Autoversicherungstarife genehmigt
Es wurde ausführlich dargestellt, daß die Regional- und Beamtentarife in der Kfz-Pflichtversicherung verfassungswidrig sind, weil gleiche Fahrzeughalter ungleich behandelt werden. Das Aufsichtsamt zieht sich hier aber auf die Meinung, es müsse die vom Bundeswirtschaftsminister erlassene Tarif-Verordnung befolgen, die die Ungleichbehandlung verschiedener Versichertengruppen zulasse. Das ist zum einen nicht richtig, weil es sich bei den entsprechenden Regelungen um Kann-Vorschriften handelt. Und zum anderen muß das Amt als Verwaltungsbehörde bei seinem Handeln das höherrangige Grundgesetz beachten und darf Vorschriften nicht anwenden, die zu verfassungswidrigen Ergebnissen führen.
Manipulationen bei der Überschußbeteiligung nicht verhindert
Vorgänge im Bereich der Beitragsrückerstattung und Überschußbeteiligung zeigen, daß das Aufsichtsamt bisher „für die Katz’“ war. Im Kapitel „Tatort Gewinn- und Verlustrechnungen“ wurde ausgeführt, daß das Bundesaufsichtsamt das Einfrieren von Zigmilliarden Mark an Prämienüberschüssen zunächst geduldet und dann keine klaren Regelungen getroffen hat, wie diese Vermögensmassen abgeschmolzen werden sollten. Ähnliches gilt für die Erträge aus den Alterungsrückstellungen im Bereich der privaten Krankenversicherung, die bisher von den Gesellschaften - unter den geschlossenen Augen der Aufsicht - mißbraucht worden sind.
Der große Irrtum, alles sei privatrechtlich geregelt
Alles in allem: Das Bundesaufsichtsamt hat seine eigentlichen Aufgaben nicht erkannt. Und das Bundesverwaltungsgericht hat das falsche Aufgabenverständnis durch eine Entscheidung aus dem Jahre 1980 noch gestützt, die wesentlich auf die irrige Meinung von Prof. Barbey zurückgeht, im Versicherungswesen sei alles in vollem Umfang privatrechtlich geregelt und deshalb bedürften die Versicherten nicht eines „optimalen“ Schutzes durch den Staat. Prof. Barbey gehörte selbst zu den fünf Richtern des Bundesverwaltungsgerichts in Berlin, die einzig und allein für Prozesse gegen das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen, ebenfalls in Berlin, zuständig sind. Und Barbey war häufig auf Branchenveranstaltungen anzutreffen. In diesem Zusammenhang soll auf Anmerkungen von Prof. Reifner vom Hamburger Institut für Finanzdienstleistungen hingewiesen werden: „Aus rechtssoziologischer Perspektive und vor allem bei der sozialen und finanziellen Bedeutung des Versicherungswesens erscheint es problematisch, daß am Ort der einzigen Behörde, die in versicherungsrechtlichen Fragen als Beklagte infrage kommt, ein einziger Senat des Bundesverwaltungsgerichts - also nur fünf Richter - ohne kritische Untergerichte oder revisionsrechtliche Überprüfung zumindest bei Klagen immer mit denselben Parteien zu tun hat. Studien über die Auswirkungen dieser Prozeßkonstellation auf die Judikatur weisen vor allem auf die für die Unabhängigkeit der Richter abträgliche Möglichkeit hin, daß sich persönliche Bekanntschaftsbeziehungen aufbauen bis hin zu persönlichen Begegnungen außerhalb der Ämter und auch aufgrund von Einladungen zu Veranstaltungen. Ein einziger Senat, keine Pluralität der Meinungen durch Untergerichte, die räumliche Nähe, persönliche Kontakte, die Exklusivität des Versicherungsaufsichtsrechts sowie die Unterstützung einer solchen stabilen Dauerbeziehung durch die mit den Versicherungsunternehmen vielfach personell und finanziell eng verflochtene Versicherungswissenschaft könnten es dem Versicherten schwer machen, mit Anliegen durchzudringen, die sich nicht nur prinzipiell gegen das derzeitige Versicherungssystem und das Selbstverständnis des Aufsichtsamtes, sondern auch gegen gewachsene Beziehungen zwischen den vornehmlich bisher Beteiligten richten müssen.“ So sind auch Ausführungen des inzwischen verstorbenen Prof. Barbey mit allergrößter Vorsicht zu genießen, die immer wieder von der Branche gerne zitiert werden. Barbey stellte die falsche Behauptung auf, daß Versicherungsverträge in vollem Umfang privatrechtlich geregelt seien und deshalb eine Staatsaufsicht nicht dafür zu sorgen brauche, daß die Interessen der Versicherten ausreichend gewahrt seien. Barbey und das Bundesverwaltungsgericht, dem er angehörte, und auch das Aufsichtsamt sind dieser falschen Meinung leider gefolgt und haben bis heute nicht erkannt, daß die staatliche Versicherungsaufsicht gerade wegen der weitgehend ungeregelten Vertrags- und Vermögensverhältnisse im Versicherungswesen und der dadurch gegebenen Mißbrauchsmöglichkeiten von Versichertengeld geschaffen worden ist. Wer nach allem glaubt, Versicherungsverträge seien in vollem Umfang privatrechtlich geregelt, muß wirklich blind sein. Mit dem Versagen der staatlichen Aufsicht hat sich die „Gefahr schwerster Schädigung des Volkswohls“ realisiert, die die Schöpfer des Versicherungsaufsichts-Gesetzes zur Jahrhundertwende befürchteten. Alle in diesem Buch geschilderten Vorgänge beweisen sicher hinlänglich, daß das System einer staatlichen Aufsicht, die man über ein weitgehend ungeregeltes Versicherungswesen gestülpt hat, bisher nicht funktionierte, und daß die Bundesbürger durch das Versagen der Staatsaufsicht in der Vergangenheit Hunderte von Milliarden Mark verloren haben - eben „legal betrogen“ worden sind.
Verstaatlichung oder staatliche Regulierung
Die Deregulierungskommission schreibt im Jahre 1990: „Die private Versicherungswirtschaft ist umfassend reguliert. Die Wurzeln der Regulierung reichen bis in die Anfänge dieses Jahrhunderts. ‘Schwindelunternehmen’ brachten die Branche in Mißkredit.“ – Im Reichstag war zur Jahrhundertwende die Rede von „wahren Raubzügen“, die Versicherungs-Aktiengesellschaften im Lande unternahmen. Der Gesetzgeber erkannte nun zwar - reichlich spät - die „Gefahr schwerster Schädigung des Volkswohls“. Und es wurden Forderungen nach einer Verstaatlichung des Versicherungswesens laut. - Ursache der zutage tretenden Mißstände: die Arbeitsweise der Aktiengesellschaften mit ihrer Versicherung zur festen Prämie ! - Ähnlich wie bei der Untersuchung des Wettbewerbs im Versicherungswesen ging auch hier der laienhafte Gesetzgeber mit falscher Fragestellung an das Problem einer Versicherungsaufsicht heran. Statt zu untersuchen, was die Ursache für diese Mißstände war und warum diese gerade durch die besondere Arbeitsweise der Aktiengesellschaften verursacht wurden, überlegte die damalige Regierung, was gegen die Symptome getan werden konnte. Dieses falsche Vorgehen mag auch darin begründet sein, daß die Gesetzgebungsorgane die kompliziert gewordenen Vorgänge im Versicherungswesen nicht durchschauten und deshalb die Aktiengesellschaften und deren Wissenschaftler zu Rate ziehen mußten. So gestalteten die Gesellschaften ihre eigenen Gesetze selbst. Es gelang der Branche und ihren Wissenschaftlern durch entsprechende Einflußnahmen auf Gesetzgebung und Wissenschaft, zur Jahrhundertwende und bis heute eine Verstaatlichung und die Prämienaufteilung abzuwehren und als Ausgleich für die fehlende vermögensrechtliche Zuordnung der Versicherungsgelder und für den fehlenden Wettbewerb eine staatliche Versicherungsaufsicht durchzusetzen. So entstand letztendlich im Interesse der Branche eine staatliche Versicherungsaufsicht. Doch ergingen auch für die staatliche Versicherungsaufsicht - unter Mitwirkung der Versicherungswissenschaft - nur unvollkommene Regelungen, die nicht die Bereiche und Aufgaben der staatlichen Aufsicht genau festlegten. Diese Unvollkommenheit der gesetzlichen Regelungen hat große Freiräume für erwerbswirtschaftliche Theorien und Gewinne offen gelassen, welche die Versicherungswissenschaftler und die Aktiengesellschaften sehr einseitig zum Nachteil der Verbraucher ausgenutzt haben.
„Schutztheorie“ und staatliche Versicherungsaufsicht
Für die offene Frage nach den Aufgaben der staatlichen Aufsicht entwickelten die Versicherungswissenschaftler eine „Schutztheorie“, indem sie die Gefahren der „Versicherung zur festen Prämie“ hervorhoben, daß nämlich bei zu niedrigen Prämien und zu geringem Sicherheitskapital die Prämien für die Schadenzahlungen nicht ausreichen könnten. Deshalb müßten die Aufsichtsbehörden den Gesellschaften „zum Schutze der Versicherten“ so ausreichende Prämieneinnahmen zubilligen, daß diese mit Sicherheit für die Schadenzahlungen ausreichten und außerdem Überschüsse entstanden, die in das Sicherheitskapital überführt werden konnten. Und über die Sicherheit dieser Kapitalanlagen sollten dann die Aufsichtsbehörden - auch „zum Schutze der Versicherten“ - wachen. Die Aufsichtsbehörden mußten ihre Aufgabe „zum Schutze der Versicherten“ so erfüllen, wenn die „Versicherung zur festen Prämie“ wirklich Sicherheit bieten sollte. Es wurde nur bis heute übersehen, daß es unter diesen Umständen keine Gegenleistung und keine Berechtigung für die Aktiengesellschaften mehr gibt, die sicheren, der Höhe nach zufallsbedingten Überschüsse als Gewinne zu vereinnahmen, daraus Dividenden zu zahlen und das Eigenkapital laufend zu erhöhen. Die Aufsichtsbehörden erkannten nicht, daß „Versicherung zur festen Prämie“ Spekulation ist und daß sie „zum Schutze der Versicherten“ gezwungen waren, der Spekulation das Risiko zu nehmen und diese Spekulation mit einer staatlichen Überschußgarantie zu versehen. Warum die Aufsichtsbehörden allerdings den Aktiengesellschaften gestatten, die Überschüsse als „Gewinne“ zu vereinnahmen, warum aus der „Überschußgarantie“ eine „staatliche Gewinngarantie“ gemacht wurde, ist das große Rätsel im Versicherungswesen. Die Annahme, Sicherheitskapital könne bei den Aktiengesellschaften nur über Gewinne in Form der „Selbstfinanzierung des Eigenkapitals“ gebildet werden, ist durch nichts zu begründen. Die traditionellen Versicherungseinrichtungen beweisen, daß Sicherheitskapital auch aus Geld der Versicherten gebildet werden und im Eigentum der Versicherten bleiben kann. Wenn die Aufsichtsbehörde oft als „Verbraucherschutzbehörde“ bezeichnet wird, so trifft das also nur in der einen Richtung zu, daß diese Einrichtungen die mit Risiken belastete „Versicherung zur festen Prämie“ für die Versicherten sicher machen. Sie ermöglichen dadurch aber den Aktiengesellschaften zufallsbedingte Gewinne und schützen die Verbraucher insoweit nicht vor rechtswidriger Enteignung. Verbraucherschutz ist mehr, als dafür zu sorgen, daß Zahlungsversprechen, die Aktiengesellschaften angeblich den Verbrauchern „verkaufen“, auch mit Sicherheit erfüllt werden. Konsumerismus ist vor allem die Herstellung und Förderung von Wettbewerb, damit der Verbraucher informiert und wissend seine Stellung im Markt wahrnehmen und bei der Deckung seines Bedarfs eine freie Entscheidung treffen kann.
Die ungeteilte Prämie verhindert eine angemessene Aufgabenerfüllung
Unrentabilität bei der Versicherungsvermittlung und Bestandsverwaltung, Unwirtschaftlichkeit bei der Versicherung unbedeutender Risiken und Regulierung kleiner Schäden sind bei einer ungeteilten Prämie für den Verbraucher nicht erkennbar und werden durch keinen Wettbewerb verhindert. Durch die Nichtaufteilung der Prämie ist es auch den Aufsichtsbehörden nur schwer möglich, den Wettbewerb in diesen Bereichen zu ersetzen und direkt Einfluß auf die Rentabilität der Dienstleistungen zu nehmen, um eine Äquivalenz von Leistung und Kosten herzustellen. Bei der ungeteilten Prämie wäre dieses nur über eine Anordnung zur Kürzung der Gesamtprämie möglich. Dieses könnte aber zu einer Gefährdung der „Versicherung zur festen Prämie“ führen unter Zulassung eines Bankrottrisikos. Es sind zwar in manchen Bereichen - wie zur Lebensversicherung - „interne Rechnungslegungen“ vorgeschrieben, die die Gesellschaften dem Aufsichtsamt vorlegen müssen und die „geheime“ Auskünfte zur Kosten- und Überschußlage eines Unternehmens geben sollen. Aber - wie gesagt - nur in einigen Bereichen. Und dann können die Gesellschaften auch hier mit „frisierten“ Zahlen arbeiten. So können die staatlichen Aufsichtsorgane nur schwer Einfluß nehmen auf den Dienstleistungsbereich der Unternehmen. Deshalb kümmert sich das Bundesaufsichtsamt so gut wie gar nicht um die Rentabilität der Dienstleistungen im Versicherungswesen. Es stehen sich zwei Meinungen gegenüber, die mehr oder weniger staatliche Aufsicht und Eingriffe im Versicherungswesen fordern. Die Frage „mehr oder weniger Aufsicht“ läßt sich aber erst entscheiden, wenn man die in diesem Buch angestellten Überlegungen berücksichtigt und erkennt, daß die Versicherung zur festen Prämie aus mehreren Leistungen besteht und die in der Prämie versteckte „Versicherung“ überhaupt kein Wettbewerbsbereich sein kann, daß ein Scheinwettbewerb hier sogar zu finanziellen und sozialen Mißständen führt. Dieser Bereich muß einer staatlichen Regulierung unterliegen. Dagegen ist eine staatliche Aufsicht über die Dienstleistungen der Gesellschaften unbegründet und überflüssig. Nur können auch diese beiden Bereiche nicht getrennt werden, solange die Prämie nicht aufgeteilt ist. Und solange dieses nicht geschieht, wird der Streit um die Versicherungsaufsicht andauern mit verständlicherweise völlig konträren Argumenten - aus dem Bereich Versicherung für staatliche Regelung, aus dem Bereich Dienstleistungen für Deregulierung und freien Wettbewerb. Tatsächlich entschied sich nach der Einführung der Versicherungsaufsicht die Höhe der Überschüsse und Gewinne nicht mehr allein durch den zufälligen Schadenverlauf, sondern auch durch die Eingriffe der Aufsicht in die Prämienkalkulation und Überschußverwendung. Und so gibt es über die „Eindringtiefe“ der Aufsicht in diese Bereiche bis heute eine dauernde Auseinandersetzung und aufwendige Genehmigungs- und Kontrollverfahren, die überflüssig wären, wenn die Prämie aufgeteilt und die Versicherungsbeiträge und ihre Überschüsse dem Zugriff der Gesellschaften entzogen worden wären.
Die Aufsichtsbehörde – eine Versicherungspolizei
Der Werdegang der staatlichen Versicherungsaufsicht läßt hinreichend deutlich erkennen, daß das Versicherungsaufsichts-Gesetz der staatlichen Kontrolle eine dem Schutz der Versicherten dienende Zweckbestimmung gegeben hat. Damit hat die Staatsaufsicht über das Versicherungswesen auch eine polizeiliche (ordnungsrechtliche) Funktion und damit den Auftrag, das Recht zu schützen. Dieser Auftrag umschließt sowohl den Schutz des einzelnen als auch den Schutz des Gemeinwesens. Der einzelne ist also nicht nur - reflexartig - über die Allgemeinheit geschützt, sondern kann aus diesem Auftrag einer staatlichen Aufsichtsbehörde auch ein subjektiv öffentliches Recht auf gesetzmäßige Ausübung der Aufsicht herleiten. Wo nach diesen Grundsätzen im Einzelfall die Aufsichtsbehörde verpflichtet ist, zum Schutze bedrohter Individualinteressen einzugreifen, handelt es sich um Amtspflichten, die den Beamten den geschützten Dritten gegenüber obliegen. Wegen der ungeregelten Vertrags- und Vermögensverhältnisse im Versicherungsbereich hat die staatliche Versicherungsaufsicht eine noch größere Bedeutung als die Kreditaufsicht, in deren Bereich wenigstens noch jeder weiß, wem welches Geld gehört. So wird aus der gesamten Zielrichtung des Versicherungs-Aufsichts-Gesetzes mit seinen Kapitalanlagevorschriften deutlich, daß die staatliche Aufsicht vor allem ein funktionelles Äquivalent für die Besonderheiten des Systems der Versicherung durch Aktiengesellschaften sein soll. Staatsaufsicht und Kapitalanlagevorschriften sind also als Ausgleich dafür gedacht, daß den Versicherten Vermögens- und Auskunftsrechte sowie ihre Wettbewerbsfunktion und - bei der Kfz- Pflichtversicherung - auch noch ihre Vertragsfreiheit genommen sind.
Wer schützt die entrechteten Versicherten?
Die immense Bedeutung der Versicherungsaufsicht läßt sich am deutlichsten an der Rechtlosigkeit der Versicherten erkennen. Diese haben keine konkreten Ansprüche auf die Überschüsse und Erträge aus ihren Prämien. Die Zivilgerichte verweisen auf die Staatsaufsicht. Angriffe gegen Fehler der Staatsaufsicht werden vom Bundesverwaltungsgericht mit der Begründung zurückgewiesen, es sei alles privatrechtlich geregelt. Die Versicherten mögen sich an die Zivilgerichte wenden. Die Zivilgerichte verweisen dann wieder auf die Staatsaufsicht, und sie weisen von sich und dem Staat jede Verantwortung für die Benachteiligung der Lebensversicherten ab mit den Sätzen: „Das Argument des Klägers, daß es dem Versicherten nicht zuzumuten sei, sich auf die Kontrolle des Bundesaufsichtsamtes zu verlassen, ist nicht stichhaltig. Der Kläger hat schließlich den Vertrag zu den ihm bekannten Bedingungen freiwillig und ohne Zwang selbst abgeschlossen.“ – So das Landgericht Hamburg. Und das Oberlandesgericht hat noch ergänzt: Ein Eingreifen der Zivilgerichte sei nicht möglich. Der Gesetzgeber habe sich für das System der staatlichen Aufsicht entschieden und dieses dürfe nicht durch Entscheidungen der Zivilgerichte unterlaufen werden. Die entrechteten Verbraucher sollen außerdem keine Möglichkeit haben, das Tätigwerden der Aufsichtsbehörde einzufordern. Auch für diesen Fall haben die Gesetzemacher in Bonn schon - in verfassungswidriger Manier - vorgesorgt. So meint Capital im Oktober 1985, es lohne sich nicht, „die Kosten einer Rechtsberatung aufzuwenden, um den Staat wegen Verletzung seiner Aufsichtspflicht zu verklagen. Denn der Bundestag hat ein Gesetz beschlossen, welches einem Regreß gegen das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen und das verantwortliche Bundesfinanzministerium von vornherein die Grundlage entzieht“. – So bestätigt auch Professor Dr. Ulrich Hübner: „Einen einklagbaren Anspruch darauf, daß die Aufsicht etwas unternimmt, gibt es nicht.“ – Und die Wirtschaftswoche schrieb im Jahre 1988: „Hier tritt eine merkwürdige Eigentümlichkeit des Versicherungsaufsichtsrechts zutage, das dem einzelnen Versicherten selbst dann kaum eine Handhabe beläßt, wenn das BAV einmal irren sollte. Damit aber ist das Bundesaufsichtsamt fast unangreifbar - ein Zustand, der aufgrund der Erkenntnis, daß auch Behörden fehlbar sind, alsbald abgeschafft gehört.“ Prof. Dr. Udo Reifner vom Institut für Finanzdienstleistungen faßt die Situation in seiner Schrift „Finanzdienstleistungen, soziale Diskriminierung und Verbraucherschutz“ im Jahre 1988 wie folgt zusammen: „Einerseits wird der Versicherungsvertrag praktisch gänzlich aus der Marktwirtschaft ausgenommen, indem wichtige Verbraucherschutzgesetze und Wettbewerbsgesetze ebenso wie auch der allgemeine zivilgerichtliche Schutz gerade wegen des Wirkens des Aufsichtsamtes Ausnahmen für Versicherungsgeschäfte statuieren. Andererseits erklärt das Bundesverwaltungsgericht, daß das BAV ‘nicht die Interessen der Versicherten an deren Stelle wahrzunehmen’ habe. Praktisch stellt sich dem Verbraucher damit die Lage dergestalt dar, daß ihm 1. durch staatlichen Eingriff die wettbewerbsmäßige Grundlage dafür entzogen wird, daß seine Nachfrageentscheidung einen Einfluß auf Güte und Kosten der Angebote hat, 2. als Ersatz dafür ein Amt angeboten wird, das schon für seine Belange Sorge tragen werde, jedoch 3. niemand (außer den durch Wettbewerbsverschonung begünstigten Versicherern) das Recht erhält, die Einhaltung dieser Aufgabe des BAV einzufordern. Ein solches Vorgehen berührt aber die verfassungsrechtliche Grundkonzeption unserer Wirtschaft. Den Schutz vor dem ‘Mißbrauch wirtschaftlicher Macht’, wie ihn der Markt und die freie Erwerbsentscheidung im Grundsatz gewährleistet, kann der Staat nicht ohne Grund suspendieren. Suspendiert aber der Staat ein privatrechtliches Recht und überantwortet er dessen Wahrung einer Behörde, so verlangt das Grundgesetz, daß jeder Eingriff der Behörde von den eigentlich betroffenen Verbrauchern gerichtlich daraufhin überprüft werden kann, ob die gesetzlichen Voraussetzungen gewahrt wurden.“ Ähnlich kritisch äußert sich auch Prof. Dr. Eike von Hippel vom Hamburger Max-Planck-Institut für Internationales Privatrecht in der Juristenzeitung, der nach umfassender Analyse des status quo zu dem Ergebnis kommt, daß „inzwischen immer deutlicher geworden ist, daß die Kontrolle durch die Aufsichtsbehörde als Korrektiv insoweit nicht ausreicht“. Wenn man dagegen die Aussagen der Verantwortlichen über Staatsaufsicht, zum Wesen der Versicherung und zu Wettbewerb hört, erscheinen die Erkenntnisse der Schöpfer des Versicherungsaufsichts-Gesetzes von vor fast einhundert Jahren wesentlich aufgeklärter, wenn diese von der „Gefahr schwerster Schädigung des Volkswohls durch den möglichen Mißbrauch des Versicherungswesens“ mit ungeteilter Prämie redeten, von den „weitgehenden Machtbefugnissen“ der Aufsichtsbehörde, die diese auch anwenden müßte, weil sonst durch den „täuschenden Schein einer staatlichen Aufsicht die Schattenseiten des Systems mit aller Schärfe in den Vordergrund treten“. Eine Aufsichtsbehörde, die den Mißbrauch von Versichertengeld verhindern soll, dies aber - aus welchen Gründen auch immer - nicht tut, wird auch nach Meinung der Gesetzemacher von vor hundert Jahren zum Alibi für die Legalität eines Veruntreuungsvorgangs. Die finanziellen Ströme zwischen Branche und Staat und Politikern wurden bereits aufgezeigt. Zum Abschluß des Kapitels über die Staatsaufsicht soll auch noch auf die ständigen personellen Bewegungen zwischen der Staatsaufsicht und der von ihr beaufsichtigten Branche hingewiesen werden. Der Vorgänger des jetzigen Präsidenten des Bundesaufsichtsamtes, August Angerer, hat bereits Funktionen im Bereich der vorher von ihm beaufsichtigten Branche übernommen und betätigt sich als Versicherungsprofessor. Sein Vorgänger Rieger wiederum ist im Jahre 1981 von einem Tag auf den anderen vom Präsidentensessel der Aufsichtsbehörde auf den Generaldirektorsessel eines Versicherungsunternehmens gesprungen. Der Ministerialdirektor Klemens Wesselkock vom Bundesfinanzministerium (dem Aufsichtsamt übergeordnet) tat es ihm im August 1984 gleich und wurde Generaldirektor der Hamburg Mannheimer Lebensversicherungs AG. Außerdem wechseln häufig Aufsichtsbeamte zu den vorher von ihnen beaufsichtigten Unternehmen über. Und das Bundesaufsichtsamt wird zu neun Zehntel von der beaufsichtigten Branche finanziert - aus Beiträgen der Versicherten ! -
Fortsetzung im Dokument "Unwesen Kapitel 10.1" |